Ład przestrzenny w województwie kujawsko-pomorskim. Diagnoza z założeniami programu jego kształtowania

Abstract

Ład przestrzenny jest głównym celem polityki przestrzennej wszystkich szczebli planowania i zarządzania rozwojem. Jest to stan uporządkowania przestrzeni, który uwzględnia uwarunkowania przyrodnicze, społeczne i ekonomiczne zrównoważonego rozwoju. Ponieważ ład jest warunkowany kulturowo, jego kryteria zależą od systemu aksjologicznego i kondycji moralnej społeczeństwa. Ład jest subiektywny i zmienny w czasie, także z powodu dynamiki zmian w środowisku życia człowieka. Jest on przestrzenny jest obrazem sposobu organizacji życia społecznego (ładu społecznego). Celem opracowania jest wskazanie obszarów ładu i nieładu przestrzennego w województwie kujawsko-pomorskim (także przykładów), zaproponowanie zasad jego kształtowania i rekomendacji dla samorządów w zakresie polityki przestrzennej, ukierunkowanych na ład w przestrzeni. Praca ma także wskazać sposoby działań, umożliwiających kształtowanie postaw i świadomości społecznej w kwestii ładu. System kształtowania przestrzeni w Polsce opiera się na przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [1] oraz na regulacjach rozproszonych w kilkudziesięciu innych ustawach. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej odbywa się na szczeblu samorządu gminnego, poziomie powiatu, województwa i kraju. Istniejące w Polsce prawo kształtowania przestrzeni jest wadliwe i wymaga pilnej zmiany. Przygotowywany Kodeks urbanistyczno-budowlany ma unormować kwestie formowania przestrzeni i ładu. Metoda badania stopnia uporządkowania przestrzeni zależy od rodzaju układu odniesienia przestrzennego. W skali miejsca bada się ład w aspekcie fizjonomicznym (estetycznym, wizualnym, architektonicznym, np. budynku, gospodarstwa, miejsca, ulicy, osiedla), natomiast w wymiarze lokalnym (okolicy, wsi, obrębu, miasteczka, miasta, zespołu miejskiego, gminy, powiatu) analizuje się aspekt morfologiczny ładu (strukturalny, lokalny, urbanistyczny, krajobrazowy). Na poziomie regionu (województwa, kraju) badaniu podlega ład w ujęciu funkcjonalnym (planistycznym, regionalnym, społeczno-ekonomicznym). Kryteria identyfikacji oraz oceny ładu przestrzennego to zestaw miar, które są pochodnymi subiektywnych metod i narzędzi analizy: dokumentacyjnych (analiza planów, porównanie stanu faktycznego z planami oraz innymi dokumentami), statystycznych (zestawianie danych statystycznych, np. metoda wskaźnikowa), percepcyjnych (obserwacji, porównanie stanu faktycznego ze wzorcami mentalnymi i wyobrażeniami o przestrzeni), lub mieszanych (porównanie stanu faktycznego z dokumentami, statystyką i wyobrażeniami). Generalną zasadą wyznaczania kryteriów ładu/nieładu przestrzennego w skali lokalnej powinno być badanie zgodności położenia, formy i funkcji analizowanego obiektu, zbioru, struktury, obszaru lub innego elementu przestrzeni z warunkami (predyspozycjami) przestrzeni, sąsiedztwem (zagospodarowaniem w otoczeniu) i planem (przypisaną rolą). Omawiając przyczyny dewastacji przestrzeni i nieładu należy poczynić rozróżnienie pomiędzy źródłami ładu/nieładu, a przyczynami, symptomami i skutkami nieładu. Źródłami ładu przestrzennego są: prawo stanowione, polityka przestrzenna oraz inwestycyjna samorządów, świadomość społeczna i postawy mieszkańców, a także praktyki inwestorów. Zaburzenia tych źródeł wywołują nieład. Symptomy nieładu przestrzennego są dostrzegalne i odczuwalne przez użytkowników przestrzeni, natomiast skutki społeczne i ekonomiczne są bardzo poważne i trudniejsze do identyfikacji oraz oszacowania. Przyczyny nieładu przestrzeni mają charakter ogólnopolski – najważniejsze z nich to: ułomne i niespójne prawo, brak rządowej polityki przestrzennej, brak hierarchiczności planowania, odrębność planowania przestrzennego i społeczno-gospodarczego oraz utrwalone przekonanie o równoznaczności prawa własności z prawem do zabudowy. Problemy przestrzenne w województwie kujawsko-pomorskim mają zróżnicowany charakter. Są to problemy estetyczne, strukturalne i funkcjonalne. Występują one łącznie lub samodzielnie na obszarze całego województwa, ze szczególnym natężeniem wokół większych miast i na styku różnych funkcji (sposobów użytkowania przestrzeni). Najpoważniejsze z nich to: rozpraszanie zabudowy, nieład architektoniczno-urbanistyczny, deformowanie przestrzeni przez inwestycje górnicze i energetyczne (kopalnie surowców mineralnych i farmy wiatrowe), lokalizowanie inwestycji uciążliwych (np. przemysłu rolniczego) w pobliżu osad ludzkich, niespójność relacji obszarów posiadających potencjał rozwoju, słabe powiązania między miejscami zamieszkania i pracy, produkcji i konsumpcji, itp. Inwestycje w odnawialne źródła energii przy zachowaniu zasad ładu przestrzennego nie muszą wywoływać negatywnych skutków dla krajobrazu. Przykłady zarówno dobrych i niekorzystnych dla ładu przestrzennego praktyk na ternie województwa można mnożyć. Identyfikacja problemów i konfliktów przestrzennych w województwie kujawsko-pomorskim pozwoliła wskazać na przyczyny prawne jako główne źródło nieładu przestrzennego. Skutkiem złego prawa jest dewastacja przestrzeni w aspekcie urbanistycznym i funkcjonalnym. Obszary ładu przestrzennego nie mają charakteru ciągłego. Tworzą je przede wszystkim tereny objęte ochroną prawną: parki narodowe i krajobrazowe, następnie kompleksy leśne, historyczne centra średniowiecznych miast lokacyjnych oraz tereny zaprojektowane i zrealizowane według przyjętego planu. Współcześnie istnieją już metody i narzędzia kształtowania ładu w przestrzeni. Nowoczesne metody projektowania i realizacji budynków oraz zespołów urbanistycznych pozwalają unikać tworzenia obiektów i obszarów zabudowy niespójnych z otoczeniem. W ramach projektu zrealizowano badanie socjologiczne opinii oraz postaw mieszkańców województwa względem ładu przestrzennego, obejmujące cztery studia przypadków: 1) duże miasto – Toruń (ład przestrzenny z perspektywy obywatelskiej); 2) małe miasto – Golub-Dobrzyń (ład z perspektywy kulturowej); 3) gmina podmiejska – Lubicz (ład przestrzenny z perspektywy instytucjonalnej) i 4) gmina rolnicza – Kęsowo (ład z perspektywy funkcjonalnej). Ponadto przeanalizowano związki ładu przestrzennego z ładem społecznym. Główne wnioski z badania: skuteczna i racjonalna polityka przestrzenna powinna być tworzona przy udziale mieszkańców i z uwzględnieniem interesów inwestorów; podstawowym problemem społecznym w zakresie ładu jest słabo ukształtowana tożsamość lokalna mieszkańców i wynikający z niej brak zainteresowania jakością przestrzeni życia; konieczne są nowe metody uczestnictwa społeczności lokalnej w rozwoju przestrzennym oraz edukacja estetyczna; na obszarze województwa dominują: niska aktywność społeczna, niski poziom zainteresowania sprawami lokalnymi, powszechne niezrozumienie sensu dbania o ład przestrzenny, zwłaszcza w formie rygorów prawnych. Dalszy przebieg procesów kształtowania przestrzeni w województwie kujawsko-pomorskim jest uzależniony od zmian prawa, przede wszystkim od wprowadzenia Kodeksu urbanistyczno-budowlanego. W wyniku reformy prawa negatywne procesy przestrzenne mogą zostać wyhamowane, a niekorzystne zjawiska ograniczone. Brak reakcji ustawodawcy spowoduje pogłębianie się procesów chaotycznej suburbanizacji i niekontrolowanego rozpraszania zabudowy, niszczenia krajobrazu i dewastacji środowiska przyrodniczego. Założenia polityki kształtowania ładu przestrzennego muszą uwzględniać zarówno istniejące uwarunkowania przyrodnicze, społeczne i gospodarcze, jak i możliwości działania samorządu województwa. Wymogi ochrony przestrzeni to zestaw warunków, które muszą być spełniane przez politykę przestrzenną. Obejmują wskazania planistyczne, społeczne i ekonomiczne. Wśród wymogów ochrony przestrzeni do uwzględnienia w planie zagospodarowania przestrzennego województwa znajdują się: postulat wprowadzenia kryteriów ekonomicznych do planowania przestrzennego i monitorowanie procesów przestrzennych. Kujawsko-pomorski program kształtowania ładu przestrzennego powinien stanowić dla samorządu wojewódzkiego i władz lokalnych punkt odniesienia dla polityki przestrzennej i działań kształtujących przestrzeń. Jego konkretyzacją powinien być plan działań w zakresie kształtowania ładu przestrzennego w województwie. Obydwa dokumenty powinny być skoordynowane ze strategią rozwoju i planem zagospodarowania województwa. Regionalne zasady i standardy kształtowania ładu przestrzennego obejmują wskazania, które powinny być uwzględniane w działaniach planistycznych, projektowych oraz inwestycyjnych w województwie, realizowanych na zlecenie lub współfinansowane przez Województwo. Zasady te nie odbiegają znacząco od ogólnie przyjętych reguł planowania i zagospodarowania przestrzennego. Między innymi powinny one uwzględniać podstawy rozwoju zrównoważonego. Rekomendacje w zakresie kształtowania ładu przestrzennego zostały sformułowane dla jednostek samorządu terytorialnego, administracji budowlanej, ustawodawcy, instytucji i organizacji zajmujących się problematyką mającą wpływ na kształtowanie ładu przestrzennego, oraz dla uczestników konkursów architektoniczno-urbanistycznych. Wśród propozycji przedsięwzięć oddziałujących na postawy i zachowania społeczeństwa znalazła się koncepcja miejsca „Przestrzenie kultury” jako przykład możliwych rozwiązań edukacyjno-kulturowych ukierunkowanych na kształtowanie świadomości społecznej. Inną propozycją jest warstwa „Ład przestrzenny” w geoportalu województwa, zarządzanym przez Infostradę Kujaw i Pomorza, jako narzędzie partycypacji społecznej, wspomagające kształtowanie ładu przestrzennego. Ponadto województwo powinno podjąć działania edukacyjne i kulturotwórcze w celu kształtowania świadomości mieszkańców i urzędników, działając regionalnie i włączając się w projekty ogólnopolskie. W dalszej części opracowania przedstawiono propozycje zmian regulacji prawnych kształtujących ład przestrzenny, z których duża część jest zbieżna z dezyderatami zawartymi w projekcie Kodeksu urbanistyczno-budowlanego. W pracy odnotowano najważniejsze założenia projektowanego systemu kształtowania przestrzeni, jakim jest Kodeks urbanistyczny. Określono także kryteria oceny planowania i realizacji inwestycji, mających wpływ na stan przestrzeni, wspieranych środkami Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko-Pomorskiego 2014-2020. W części końcowej pracy sformułowano – na podstawie doświadczeń zebranych w rezultacie przeprowadzonych analiz – propozycje monitoringu ładu przestrzennego. Monitoring zagospodarowania i ładu przestrzennego powinien być prowadzony na wszystkich szczeblach planowania. W skali województwa powinien opierać się na dostępnych bazach danych, przede wszystkim na: BDOT10k, BDL GUS, mapie sozologicznej, danych gminnych oraz PZPW i SRW. Analizy przestrzenne powinny mieć charakter topologiczny (rzeczywisty kształt i zasięg występowania zjawisk) i statystyczny (w układzie gmin i obrębów ewidencyjnych). Propozycje wykonania dodatkowych analiz i ekspertyz zawierają wykaz opracowań, które są ważne dla kwestii ładu. Wśród nich są: ocena kosztów społecznych i ekonomicznych nieładu w woj. kujawsko-pomorskim, szczegółowa prognoza demograficzna województwa, audyt krajobrazowy (do którego zobowiązane są samorządy gminne). Wśród wielu wniosków zawartych w pracy należy zwrócić uwagę na te dotyczące systemu funkcjonowania planowania i zagospodarowania przestrzennego. Mówią one, że w obowiązujących w Polsce regulacjach prawnych problemem jest zakres władztwa planistycznego w zarządzaniu przestrzenią i ładem przestrzennym. Państwo praktycznie zaniechało zarządzania tą sferą i czas najwyższy, aby struktury państwa zaczęły realizować jeden ze swoich podstawowych obowiązków, jakim jest sprawne planowanie, w sposób istotny współdecydujące o warunkach życia w Polsce. Fetysz ochrony prywatnej własności ponad dobro wspólne (publiczne) i jego kosztem, wylansowany przez liberalne prawo i ugruntowywany przez sądy administracyjne, musi zostać zarzucony. Interes społeczny związany z ochroną przestrzeni wspólnej nie może być zdominowany doraźnym zyskiem. Rynek nieruchomości to element gry o przestrzeń, w tym głównie przestrzeń wspólną, i nie może na nim przeważać gospodarka wolnorynkowa. Aktualnie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego powstają praktycznie tylko na zamówienie właścicieli terenów lub ich pełnomocników, w granicach własności, a nie w granicach optymalnych, uzasadnionych urbanistycznie. Organom sporządzającym plany miejscowe trudno jest bronić racjonalnych i uzasadnionych dobrem wspólnym celów, przy wadliwym prawie. Gminom będzie łatwiej zarządzać przestrzenią, gdy będzie miała czytelne wsparcie w dobrej regulacji prawnej. _____________________________________________________________________ [1] Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm. Dalej: „ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym”.