Ład przestrzenny w województwie kujawsko-pomorskim. Diagnoza z założeniami programu jego kształtowania
Loading...
Date
Journal Title
Journal ISSN
Volume Title
Publisher
Urząd Marszałkowski Województwa Kujawsko-Pomorskiego przy współpracy Wydziału Nauk o Ziemi Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu
Abstract
Ład przestrzenny jest głównym celem polityki przestrzennej
wszystkich szczebli planowania i zarządzania rozwojem. Jest to stan
uporządkowania przestrzeni, który uwzględnia uwarunkowania przyrodnicze,
społeczne i ekonomiczne zrównoważonego rozwoju. Ponieważ ład jest warunkowany
kulturowo, jego kryteria zależą od systemu aksjologicznego i kondycji moralnej społeczeństwa.
Ład jest subiektywny i zmienny w czasie, także z powodu dynamiki zmian w
środowisku życia człowieka. Jest on przestrzenny jest obrazem sposobu
organizacji życia społecznego (ładu społecznego). Celem opracowania jest wskazanie obszarów ładu i nieładu przestrzennego
w województwie kujawsko-pomorskim (także przykładów), zaproponowanie zasad jego
kształtowania i rekomendacji dla samorządów w zakresie polityki przestrzennej,
ukierunkowanych na ład w przestrzeni. Praca ma także wskazać sposoby działań,
umożliwiających kształtowanie postaw i świadomości społecznej w kwestii ładu.
System kształtowania przestrzeni w Polsce opiera się na
przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym [1] oraz na regulacjach
rozproszonych w kilkudziesięciu innych ustawach. Kształtowanie i prowadzenie
polityki przestrzennej odbywa się na szczeblu samorządu gminnego, poziomie
powiatu, województwa i kraju. Istniejące w Polsce prawo kształtowania
przestrzeni jest wadliwe i wymaga pilnej zmiany. Przygotowywany Kodeks
urbanistyczno-budowlany ma unormować kwestie formowania przestrzeni i ładu.
Metoda badania stopnia uporządkowania przestrzeni zależy od rodzaju
układu odniesienia przestrzennego. W skali miejsca bada się ład w aspekcie
fizjonomicznym (estetycznym, wizualnym, architektonicznym, np. budynku,
gospodarstwa, miejsca, ulicy, osiedla), natomiast w wymiarze lokalnym (okolicy,
wsi, obrębu, miasteczka, miasta, zespołu miejskiego, gminy, powiatu) analizuje
się aspekt morfologiczny ładu (strukturalny, lokalny, urbanistyczny,
krajobrazowy). Na poziomie regionu (województwa, kraju) badaniu podlega ład w
ujęciu funkcjonalnym (planistycznym, regionalnym, społeczno-ekonomicznym).
Kryteria identyfikacji oraz oceny ładu przestrzennego to
zestaw miar, które są pochodnymi subiektywnych metod i narzędzi analizy:
dokumentacyjnych (analiza planów, porównanie stanu faktycznego z planami oraz
innymi dokumentami), statystycznych (zestawianie danych statystycznych, np.
metoda wskaźnikowa), percepcyjnych (obserwacji, porównanie stanu faktycznego ze
wzorcami mentalnymi i wyobrażeniami o przestrzeni), lub mieszanych (porównanie
stanu faktycznego z dokumentami, statystyką i wyobrażeniami). Generalną zasadą
wyznaczania kryteriów ładu/nieładu przestrzennego w skali lokalnej powinno być
badanie zgodności położenia, formy i funkcji analizowanego obiektu, zbioru,
struktury, obszaru lub innego elementu przestrzeni z warunkami (predyspozycjami)
przestrzeni, sąsiedztwem (zagospodarowaniem w otoczeniu) i planem (przypisaną
rolą).
Omawiając przyczyny dewastacji przestrzeni i nieładu należy
poczynić rozróżnienie pomiędzy źródłami ładu/nieładu, a przyczynami, symptomami
i skutkami nieładu. Źródłami ładu przestrzennego są: prawo stanowione, polityka
przestrzenna oraz inwestycyjna samorządów, świadomość społeczna i postawy
mieszkańców, a także praktyki inwestorów. Zaburzenia tych źródeł wywołują
nieład. Symptomy nieładu przestrzennego są dostrzegalne i odczuwalne przez
użytkowników przestrzeni, natomiast skutki społeczne i ekonomiczne są bardzo
poważne i trudniejsze do identyfikacji oraz oszacowania.
Przyczyny nieładu przestrzeni mają charakter ogólnopolski –
najważniejsze z nich to: ułomne i niespójne prawo, brak rządowej polityki
przestrzennej, brak hierarchiczności planowania, odrębność planowania
przestrzennego i społeczno-gospodarczego oraz utrwalone przekonanie o równoznaczności
prawa własności z prawem do zabudowy.
Problemy przestrzenne w województwie kujawsko-pomorskim mają
zróżnicowany charakter. Są to problemy estetyczne, strukturalne i funkcjonalne.
Występują one łącznie lub samodzielnie na obszarze całego województwa, ze
szczególnym natężeniem wokół większych miast i na styku różnych funkcji
(sposobów użytkowania przestrzeni). Najpoważniejsze z nich to: rozpraszanie
zabudowy, nieład architektoniczno-urbanistyczny, deformowanie przestrzeni przez
inwestycje górnicze i energetyczne (kopalnie surowców mineralnych i farmy
wiatrowe), lokalizowanie inwestycji uciążliwych (np. przemysłu rolniczego) w
pobliżu osad ludzkich, niespójność relacji obszarów posiadających potencjał
rozwoju, słabe powiązania między miejscami zamieszkania i pracy, produkcji i
konsumpcji, itp. Inwestycje w odnawialne źródła energii przy zachowaniu zasad
ładu przestrzennego nie muszą wywoływać negatywnych skutków dla krajobrazu. Przykłady
zarówno dobrych i niekorzystnych dla ładu przestrzennego praktyk na ternie
województwa można mnożyć. Identyfikacja problemów i konfliktów przestrzennych w
województwie kujawsko-pomorskim pozwoliła wskazać na przyczyny prawne jako
główne źródło nieładu przestrzennego. Skutkiem złego prawa jest dewastacja
przestrzeni w aspekcie urbanistycznym i funkcjonalnym.
Obszary ładu przestrzennego nie mają charakteru ciągłego. Tworzą
je przede wszystkim tereny objęte ochroną prawną: parki narodowe i
krajobrazowe, następnie kompleksy leśne, historyczne centra średniowiecznych
miast lokacyjnych oraz tereny zaprojektowane i zrealizowane według przyjętego
planu. Współcześnie istnieją już metody i narzędzia kształtowania ładu w przestrzeni.
Nowoczesne metody projektowania i realizacji budynków oraz zespołów
urbanistycznych pozwalają unikać tworzenia obiektów i obszarów zabudowy niespójnych
z otoczeniem.
W ramach projektu zrealizowano badanie socjologiczne opinii oraz
postaw mieszkańców województwa względem ładu przestrzennego, obejmujące cztery
studia przypadków: 1) duże miasto – Toruń (ład przestrzenny z perspektywy
obywatelskiej); 2) małe miasto – Golub-Dobrzyń (ład z perspektywy kulturowej);
3) gmina podmiejska – Lubicz (ład przestrzenny z perspektywy instytucjonalnej)
i 4) gmina rolnicza – Kęsowo (ład z perspektywy funkcjonalnej). Ponadto
przeanalizowano związki ładu przestrzennego z ładem społecznym. Główne wnioski z
badania: skuteczna i racjonalna polityka przestrzenna powinna być tworzona przy
udziale mieszkańców i z uwzględnieniem interesów inwestorów; podstawowym
problemem społecznym w zakresie ładu jest słabo ukształtowana tożsamość lokalna
mieszkańców i wynikający z niej brak zainteresowania jakością przestrzeni życia;
konieczne są nowe metody uczestnictwa społeczności lokalnej w rozwoju
przestrzennym oraz edukacja estetyczna; na obszarze województwa dominują: niska
aktywność społeczna, niski poziom zainteresowania sprawami lokalnymi,
powszechne niezrozumienie sensu dbania o ład przestrzenny, zwłaszcza w formie
rygorów prawnych.
Dalszy przebieg procesów kształtowania przestrzeni w
województwie kujawsko-pomorskim jest uzależniony od zmian prawa, przede
wszystkim od wprowadzenia Kodeksu urbanistyczno-budowlanego. W wyniku reformy
prawa negatywne procesy przestrzenne mogą zostać wyhamowane, a niekorzystne
zjawiska ograniczone. Brak reakcji ustawodawcy spowoduje pogłębianie się
procesów chaotycznej suburbanizacji i niekontrolowanego rozpraszania zabudowy,
niszczenia krajobrazu i dewastacji środowiska przyrodniczego.
Założenia polityki kształtowania ładu przestrzennego muszą
uwzględniać zarówno istniejące uwarunkowania przyrodnicze, społeczne i
gospodarcze, jak i możliwości działania samorządu województwa. Wymogi ochrony
przestrzeni to zestaw warunków, które muszą być spełniane przez politykę
przestrzenną. Obejmują wskazania planistyczne, społeczne i ekonomiczne. Wśród
wymogów ochrony przestrzeni do uwzględnienia w planie zagospodarowania
przestrzennego województwa znajdują się: postulat wprowadzenia kryteriów
ekonomicznych do planowania przestrzennego i monitorowanie procesów przestrzennych.
Kujawsko-pomorski program kształtowania ładu przestrzennego powinien
stanowić dla samorządu wojewódzkiego i władz lokalnych punkt odniesienia dla
polityki przestrzennej i działań kształtujących przestrzeń. Jego konkretyzacją
powinien być plan działań w zakresie kształtowania ładu przestrzennego w
województwie. Obydwa dokumenty powinny być skoordynowane ze strategią rozwoju i
planem zagospodarowania województwa.
Regionalne zasady i standardy kształtowania ładu
przestrzennego obejmują wskazania, które powinny być uwzględniane w działaniach
planistycznych, projektowych oraz inwestycyjnych w województwie, realizowanych
na zlecenie lub współfinansowane przez Województwo. Zasady te nie odbiegają
znacząco od ogólnie przyjętych reguł planowania i zagospodarowania
przestrzennego. Między innymi powinny one uwzględniać podstawy rozwoju zrównoważonego.
Rekomendacje w zakresie kształtowania ładu przestrzennego
zostały sformułowane dla jednostek samorządu terytorialnego, administracji
budowlanej, ustawodawcy, instytucji i organizacji zajmujących się problematyką
mającą wpływ na kształtowanie ładu przestrzennego, oraz dla uczestników
konkursów architektoniczno-urbanistycznych.
Wśród propozycji przedsięwzięć oddziałujących na postawy i
zachowania społeczeństwa znalazła się koncepcja miejsca „Przestrzenie kultury”
jako przykład możliwych rozwiązań edukacyjno-kulturowych ukierunkowanych na
kształtowanie świadomości społecznej. Inną propozycją jest warstwa „Ład
przestrzenny” w geoportalu województwa, zarządzanym przez Infostradę Kujaw i
Pomorza, jako narzędzie partycypacji społecznej, wspomagające kształtowanie
ładu przestrzennego. Ponadto województwo powinno podjąć działania edukacyjne i
kulturotwórcze w celu kształtowania świadomości mieszkańców i urzędników,
działając regionalnie i włączając się w projekty ogólnopolskie.
W dalszej części opracowania przedstawiono propozycje zmian
regulacji prawnych kształtujących ład przestrzenny, z których duża część jest
zbieżna z dezyderatami zawartymi w projekcie Kodeksu urbanistyczno-budowlanego.
W pracy odnotowano najważniejsze założenia projektowanego systemu kształtowania
przestrzeni, jakim jest Kodeks urbanistyczny. Określono także kryteria oceny
planowania i realizacji inwestycji, mających wpływ na stan przestrzeni,
wspieranych środkami Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa
Kujawsko-Pomorskiego 2014-2020.
W części końcowej pracy sformułowano – na podstawie
doświadczeń zebranych w rezultacie przeprowadzonych analiz – propozycje
monitoringu ładu przestrzennego. Monitoring zagospodarowania i ładu
przestrzennego powinien być prowadzony na wszystkich szczeblach planowania. W
skali województwa powinien opierać się na dostępnych bazach danych, przede
wszystkim na: BDOT10k, BDL GUS, mapie sozologicznej, danych gminnych oraz PZPW
i SRW. Analizy przestrzenne powinny mieć charakter topologiczny (rzeczywisty kształt
i zasięg występowania zjawisk) i statystyczny (w układzie gmin i obrębów
ewidencyjnych). Propozycje wykonania dodatkowych analiz i ekspertyz zawierają
wykaz opracowań, które są ważne dla kwestii ładu. Wśród nich są: ocena kosztów
społecznych i ekonomicznych nieładu w woj. kujawsko-pomorskim, szczegółowa prognoza
demograficzna województwa, audyt krajobrazowy (do którego zobowiązane są
samorządy gminne).
Wśród wielu wniosków zawartych w pracy należy zwrócić uwagę
na te dotyczące systemu funkcjonowania planowania i zagospodarowania
przestrzennego. Mówią one, że w obowiązujących w Polsce regulacjach prawnych
problemem jest zakres władztwa planistycznego w zarządzaniu przestrzenią i
ładem przestrzennym. Państwo praktycznie zaniechało zarządzania tą sferą i czas
najwyższy, aby struktury państwa zaczęły realizować jeden ze swoich
podstawowych obowiązków, jakim jest sprawne planowanie, w sposób istotny
współdecydujące o warunkach życia w Polsce. Fetysz ochrony prywatnej własności
ponad dobro wspólne (publiczne) i jego kosztem, wylansowany przez liberalne prawo i ugruntowywany przez sądy administracyjne, musi zostać zarzucony. Interes społeczny związany z
ochroną przestrzeni wspólnej nie może być zdominowany doraźnym zyskiem. Rynek
nieruchomości to element gry o przestrzeń, w tym głównie przestrzeń wspólną, i nie może na nim przeważać gospodarka wolnorynkowa. Aktualnie miejscowe plany zagospodarowania
przestrzennego powstają praktycznie tylko na zamówienie właścicieli terenów lub
ich pełnomocników, w granicach własności, a nie w granicach optymalnych,
uzasadnionych urbanistycznie. Organom sporządzającym plany miejscowe trudno
jest bronić racjonalnych i uzasadnionych dobrem wspólnym celów, przy wadliwym
prawie. Gminom będzie łatwiej zarządzać przestrzenią, gdy będzie miała czytelne
wsparcie w dobrej regulacji prawnej.
_____________________________________________________________________
[1] Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm. Dalej: „ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym”.
Description
Keywords
ład przestrzenny, GIS, architektura krajobrazu
Citation
Collections
Endorsement
Review
Supplemented By
Referenced By
Creative Commons license
Except where otherwised noted, this item's license is described as Attribution-NonCommercial-ShareAlike 3.0 Poland